【加州阳光讯】中国共产党在中国司法领域起着至关重要的作用。它为司法机关制订大政方针，任命高层领导，甚至影响某些重大、复杂案件的处理。与此相较，美国的司法要独立得多。然而，它与政党却也有着千丝万缕的联系。最近联邦最高法院通过判决将共和党候选人乔治布什（George W. Bush）送进白宫就是突出的一例。这一案件尽管并不一定像大法官布瑞尔（Stephen Breyer）所说会对美国的司法体制造成重创，但它却让世界上关怀司法独立的人士捏了一把冷汗。

中美两国政党政治与司法制度差异巨大。美国为多党竞争，轮流坐庄；中国共产党为百年老店，一党独大。美国立法行政司法三权分立，互相制约；中国实行在中国共产党领导下的民主集中制。将他们放在一起比较似乎有些牵强附会。然而，布什诉戈尔（Al Gore）案却让人看到两国在政党政治与司法独立关系之间的异曲同工之处。本文将从政党理念与司法原则的联系，法院与政党在法律与现实中的地位，包括法官的任命、组成和他们的政治倾向，以及司法独立在政党政治影响下的真正含义几方面探讨一下中美两国在政党政治与司法独立上的异同。

一政党理念与司法原则之间的关联与冲突

其实，让美国最高法院对总统选举这一纯粹的政治问题作出判决，实在是将它逼到了一个无可奈何的困难境地。这可以从它模棱两可的判决看出。本来，它完全可以作出两种更明确的判决，一种是如三个保守派大法官伦奎斯（William H. Rehnquist）、斯卡利亚（Antonin Scalia）和汤马斯（Clarence Thomas）所希望的，判决佛罗里达州的重点选票违反了联邦宪法第二条关于三权分立的原则，因为按照佛州法律，只有那些有清楚标记的选票才能够被接受，而佛州最高法院允许接受不清楚的选票违反了佛州的立法。这种判决明显有利于布什。第二种判决是如两位激进派大法官布瑞尔与金斯柏格（Ruth B. Ginsberg）所希望的，以尊重州法院在州法问题上的权力为由，将案子发回佛州最高法院，只对佛州应该如何重点选票作出指示。这种决定显然对戈尔有利。

但是联邦最高法院最后却作了一个模糊的判决，它要求佛州最高法院在12月12日前确立新的符合「平等保护」条款的投票标准，重新点票，并要对所有这一切进行司法审查。而它作出判决的时间离它规定的时限只有两个小时，这实际上断绝了佛州法院采取任何行动的可能，也断绝了戈尔的最终希望。这种做法似有「不诚实」（intellectual dishonesty）之嫌，但恐怕却是联邦最高法院的唯一选择，因为它可以辩称，它只是对法律程序，而非总统选举问题作出了其权限范围内可以作出的判决。

不管怎样，一旦入政治的浑水，法院就很难再保持清白形象和中立立场，它的判决就会有或者被怀疑有政党的偏私，因而不可能得到所有人的认同。比如，当佛州最高法院作出允许人手重点选票的判决后，布什阵营就表示这种「试图以法律来推翻选举结果」的做法「对佛州，对全国，对民主制度都是可悲的」。然而，共和党自己也很快诉诸法律，并因此而赢得了最后胜利。这次则轮到民主党抨击联邦最高法院的判决是「极端司法活动主义」（ judicial activitism）的表现。同样的事情在美国历史上早就发生过。在1876年选举中，提尔登（Samuel J. Tilden）和海耶斯（Rutherford B. Hayes）之间的票数亦十分接近，国会任命了一个由五个参议院议员、五个众议院议员和五个联邦最高法院大法官组成的特别委员会来决定最后结果。开始时，委员会中民主共和两党代表势均力敌，不属任何党派的大法官戴维斯（David Davis）的一票成为关键。但投票前，他却被伊利诺依州议会提名为美国参议院议员，他在特别委员会的位置由共和党大法官布拉德莱（Joseph Bradley）取代。结果可想而知，布拉德莱将他关键的一票投给了共和党候选人海耶斯，而他本人则被指控收受贿赂。大法官布瑞尔批评道，将法官拖入政党纷争，不仅不能带来公平感，反而有损司法制度的声誉。他认为选举纠纷应该由国会而不是法院来解决，这一原则在1876年选举后通过的选举点票法中已经得到确认。他说：「不管解决选举纠纷对于国会来说有多困难，国会，作为一个政治机构，都应该比未经民选产生的法院更能确切地表达人民的意愿。」

那么，最高法院为甚么会让自己卷入这种政治纷争呢？布什诉戈尔案的多数判决意见这样写道：「当诉讼双方启用诉讼程序后，我们就必须处理诉讼中的联邦以及宪法问题，这是我们义不容辞的责任。」

其实，即使能够避开总统选举的政治浑水，法院也不可能完全独立于政治之外，因为在日常理案时，法官也会遇到诸如民权、种族、宗教、教育、死刑、堕胎、烟草与枪支管制，以及联邦与州权划分等政治问题。而且，联邦最高法院的法官都由政党选出的总统任命，他们一般都是总统的朋友或由总统的朋友推荐。最重要的是，他们必须是总统所属政党的坚定支持者。其他联邦法院如区与巡回法院的法官由本区具有执政党党员身份的参议院议员来决定。州法院法官的选拔大概有五种：政党选举、非政党选举、州议会选举、州长任命，以及资格评估计划（Merit Plan）。总的看来，不管联邦还是州法官的选拔，多少都掺杂了政党政治的因素，因为任命法官的州议会以及州长也是由政党选出的。

在这种情况下，法官如何才能超越他们的政党理念，依据司法原则对牵涉政治纷争的案件作出独立公正的判决呢？我将在本文第三部分谈到，绝对的独立公正在现实中是不存在的。那么，相对的呢？法官怎样才能作出大多数人能够接受的、符合司法原则而又相对独立公正的判决呢？他们在政治理念与司法原则相冲突的时候，会作出怎样的选择呢？

现任最高法院大法官汤马斯宣称，他就任九年以来，从未听到大法官谈论政党政治，而政党政治也没有影响这次总统选举案的判决。然而，没有谈论，并不意味着法官心中没有自己的政治信念和倾向。一般情况下，法官都会按照自己信奉的司法理念作出判决。但在政党利益与司法理念相冲突时，他们或放弃司法理念而照顾政党利益；或作出妥协，达成一致意见，从而维护最高法院的权威。在美国历史上两件重大宪法性案件━━布朗诉教育委员会（1954年）以及美国诉尼克松（1974年）的判决中，法官们即选择了后一种做法。但这次总统选举案中，大法官则各持己见，无法达成一致意见。然而这是否表示他们坚守了自己一贯信奉的司法原则呢？范得比尔特大学（Vanderbilt University）法学院的雪利（Suzanna Sherry）教授认为，这一次，当政治与法律理论发生冲突时，那些一贯奉行保护州权与司法自律（ judicial restraint）的保守派法官就放弃了他们的理念，转而作出积极干预州权的判决。http://www.calsunshine.info

从上面的论述，我们是否因此就可以得出美国的司法由政党操控，美国法官缺乏独立的司法理念，或在政党利益与司法理念相冲突时弃司法而保政党，因而美国的司法独立实际上应大打折扣的结论呢？我们看到，美国法官常常出于与总统的私交、所属政党的利益或自己的信念，作出具有浓厚党派色彩的判决。然而，他们这样做一般都是自觉自愿的，因为法院中没有党的组织，法院外也没有党的监督机构。他们甚至可以随时改变自己党员的身份，所以，没有谁能够强迫他做违心的事情。这样的心态与身份，使得他们基本可以在政党理念与司法原则之间有所选择与权衡。在政党利益要求时，他们也许会作出政治性的判决。但在大多数情况下，他们都能保守自己的职业道德与司法原则。而且，由于政党轮流执政，没有哪一个党的理念能够在司法界永远占上风。因而政党理念与司法原则的互动呈现出多姿多采、不断变化的特点。与之相较，中国的政党理念对司法系统的影响则没有这样的特点。首先，中国共产党在宪法上的领导地位使得它比较容易推行其政治以及其他理念与政策；其次，中国共产党自上而下在司法系统建立了严密的组织，这对于其理念与政策的推行极为便利；第三，大部分身为中共党员的法官在处理案件时，有心无心地会受到其党员身份的约束与影响。在很大程度上，他们无力拒绝党组织的决议，更不可以随意退出组织。在政党理念与司法理念相冲突时，他们的选择与权衡余地即使不是完全没有，也必定很小。人们常常这样来说服自己和别人：中国的司法是在党领导之下的，党的理念就代表了司法的理念，比如，许多法律就是在党领导之下制订的。所以，执行党的理念就是执行司法理念；另外，由于中国共产党是永久执政党，其理念与政策对司法系统的影响是长期而一贯的，除非党自己对之修改，否则没有其他的理念能够取代。

二法院与政党在法律与现实中的地位

美国法院的崇高地位，是由其法律、特别是其充满活力的司法实践以及这个国家的法律文化所决定的。其实，美国宪法并没有赋予司法以特殊的、高于其他机构的权力。宪法第三条以平凡的语言赋予联邦最高法院司法权，而其他低级法院则由国会根据自己的需要来设立。在独立后最初十五年，最高法院的地位并不显赫。它的首任首席大法官杰伊（John Jay）甚至任期未满就另谋出路，作纽约州州长去了。他的继任人也半途而废，跑到法国作了大使。一直到1801年马歇尔（John Marshall）出任首席大法官，最高法院在马伯里诉麦迪逊案（1803年）中确立了司法审查制度后，它的权威才最终确立。从此，美国最高法院成为世界上最活跃和地位最高的司法机构。

美国法院的地位固然崇高，但它身后总笼罩着一层政党的阴影。如上面谈到，法院由充满政党色彩的法官组成，而这些法官的判决往往又倾斜于他们所属政党的利益。那么，美国政党在法律上的地位如何呢？美国的政党制度被称为「〔美国〕政治制度中最惊人的超宪法现象（extra-constitutional）」。也就是说，美国联邦宪法上只字未提政党问题。据说这是宪法之父们的有意设计，以避免政党地位过高。但现实中，政党却因选举的需求而日益壮大。而联邦与州的垂直分权，以及行政立法司法的平行分权，使得国家管理日渐艰难，政党因此乘虚而入，成为一股协助管理国家的力量。因为有共同政党理念的人可以结合起来，形成足够的力量，推动国家政策的实施。我们可以从美国国会参众两院、各州议会、总统及各州州长选举，联邦法官和一些州法官的任命，以及这些部门每日对各项法案与政策的辩论等五花八门的美国政治活动中，看到政党活跃的身影与积极的影响力。曾有一篇文章提到，将来互联网的发展也许会取代政党的作用，因为民众可以通过互联网与政府沟通、联系，而不需要政党这一媒介。然而，这大概只能是科幻式的构想，很难在可见的未来实现。

与美国政党相比，中国共产党的身份在法律上要高贵得多。宪法序言五次提到「中国共产党领导」，肯定了中国近代以来的一切胜利与成果都是在中国共产党的领导下取得，并且中国将继续坚持这样的领导。而宪法是「国家的根本大法，具有最高的法律效力」，按此推理，中国共产党相对于其他国家权力机关、组织与个人的领导地位应该是有宪法依据，受宪法保护的。那么，如何理解宪法序言最后一段「……各政党……都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严，保证宪法实施的职责」以及宪法第五条「……各政党……都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究……任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权」呢？也许有人认为这些条款就将共产党置于与其他政党同样的地位，而不享有超越法律的特权。其实不然。首先从法律逻辑上推，宪法开宗明义就确立了中国共产党的「领导」地位，尽管它有遵守宪法的义务，这个义务与它对其他组织与个人的「领导」并不矛盾。反而是其他政党、组织和个人有拥护其「领导」的义务，否则就是违反宪法。正如有的学者所说：「强调各级党的组织必须以宪法作为自己的根本的活动准则，会不会贬低党的领导地位，削弱党的领导作用呢？我们认为不会。」也就是说，中国共产党是在宪法与法律之下，其他党、组织与个人之上。

现实中，中国共产党的权力也从未受到真正的挑战。在改革开放之前，特别是在反右及文革中，它对司法的控制是直截了当，相当严密的。比如，1957年12月14日中共中央在批转最高法院和司法部党组《关于司法工作座谈会和最高人民法院的反右斗争情况的报告》中规定：「全部审判活动都必须坚决服从党委的领导和监督；党委有权过问一切案件。」1960年更实行最高法院、检察院和公安部合署办公，由公安部党组统一领导。这种党委直接过问案件的情形持续了很长时间，一直到1979年《中共中央委员会关于实施刑法与刑事诉讼法的指示》中才将各级党委审查批准案件改为向司法工作提供政策指导、提名法官以及监督司法工作。现在，法院虽然在加强专业化，推行审判长和独任审判员选任制度，但法院内部党组的作用仍然很强，它可决定法官的升迁、去职，以及一些重大案件的处理。法官的任免虽由同级人大批准，但提名权则掌握在法院党组手中。更不用说在法院之外，还有一只「无形的手」，也就是中央政法委员会以及各级政法委员会，甚至非政法系统的党组织，随时对法院进行外在监督。比如，1999年10月，中央纪律检查委员会和监察部就将法院判决的执行作为当年的头等政治任务，号召下级纪律检查委员会与当地法院合作，调查当地政府对执行法院判决的行政干预。

比较而言，美国宪法之父们有意不赋予政党任何宪法性地位，这就在一定程度上限制了政党超越其他权力与组织的权力。尽管在现实中政党的影响无处不在，但由于两党竞争，轮流执政，它对司法的影响也只能是三十年河东三十年河西。没有一个党的理念可以永久影响司法系统，更没有一个党可以由上而下控制从联邦最高法院到下级法院以至各个州的所有法院。而中国共产党对司法的绝对领导，则是宪法赋予的，而且这样的领导是永久的，自上而下，覆盖整个司法系统的。由此我们可以看出，中国共产党的地位无论在法律上还是现实中，都比美国政党要崇高和稳固得多。相应的，司法在中国的地位比之美国必然要低下和虚弱得多。

除了法律规定与司法实践，法律文化对法院权威地位的树立也极其重要。从60年代以来，美国民众就越来越相信司法的权威，认为「每一桩过错都会得到司法的纠正，每一项权利都会有法律令状的保护，每一次的不公平都有衡平的法院来纠正」。这种对司法权威坚定的信仰，在这次总统大选中又得到了充分展现。据盖洛普民意调查显示，在审理布什诉戈尔案之前，超过70%的被访问者（包括布什和戈尔阵营的人）认为最高法院是解决选举纠纷最值得信赖的机构，并且能够对案件作出公平判决。最高法院判决后第二天的一项民意测验显示，80%的民众准备接受布什为他们的总统。来自新泽西州的民主党参议院议员托里切利（Robert Torricelli）认为人们不应该攻击大法官的人格，反而应该感谢他们使美国避免了一次宪政危机。而戈尔则在承认败选的演说词中说：「现在最高法院已经说话。尽管我不同意法院的判决，但我接受它。」这句话亦显示出最高法院在美国人心目中的权威地位：它作出的判决可能会出错，可能不被同意，但却是要被无条件地接受的。在这样的法律文化之中，尽管有党派利益，美国法官也不得不在大多数情形下按照司法的原则与公平的价值作出比较独立公正的判决。如托克维尔（Alexis de Tocqueville）所说，他们必须「像其他的公民一样，完成他作为法官的职业所要求他的责任」。

反观中国，法律文化的传承与形态都与美国大异其趣。儒家文化重视的是以君权为尊的国家利益，以父权为主的家庭利益，以及整个社会的和睦团结；压制牺牲的是民众个人权益。与此同时，以道德伦理为主旨的，自上而下的调节社会关系的网路十分发达，加上长期农业社会造成的超稳定社会结构，使得以挑战权威，主张权利，打破稳定的司法诉讼方式在中国（特别是比较落后传统的地区）很难获得接纳。特别是当所谓的法律「大传统」即国家法与「小传统」即民间法之间不能够衔接的时候。这样一种法律的文化与环境，显然不能为独立公正的司法提供发展的空间以及成长的环境。http://www.intlshop.com

三司法独立在政党政治影响下的真正含义

我们首先要回答的问题是，司法到底能够有多独立？澳大利亚维多利亚州最高法院前任大法官马科斯（Ken Marks）认为司法独立只能是相对的。尽管司法独立对于建立一个好的政府来说至关重要，但绝对意义上的司法独立却从未在现实中实现过。美国政治学家霍兰（Kenneth Holland）认为，即使是三权分立之父洛克（John Locke）最初也是将司法机关看作立法机关的一部分而并不坚持司法独立的。其他学者如达尔（Robert Dahl）认为法院是「国家政治永远的同盟」，华特曼（Jerold L. Waltman）认为法院是「政治体制中不可分割的一部分」，因为「法律不可能既是民主的，又不受政治的污染」。而加拿大最高法院曾在一案判决中指出，没有在职务保证、财政来源以及体制安排这三方面的独立，司法独立就是一句空话。澳大利亚司法行政研究院在它1991年的年度报告中指出，「像他们的英国与加拿大堂兄一样，澳大利亚法院并不独立。相反，大多数法院几乎完完全全依赖于行政机关」。而其中最主要的原因是法院系统的钱包是由行政机关如政府的司法部或律政司所掌管，而且法官的任命也由有强烈政党背景的行政机关负责。

那么美国的情形如何呢？上面已经提到，法官由政党选出的总统或州长任命，是美国司法独立最大的干扰因素。1994年的一个统计显示，当时70%的联邦法院法官是里根（Ronald Reagan）或老布什（George Bush）任命的。美国的法官还常常被行政部门首脑「抓差」。比如，杜鲁门（Harry S. Truman）总统就将助理大法官杰克逊（Robert Jackson）调去充当审理纳粹战犯案件中的主检察官；而约翰逊（Lyndon B. Johnson）总统则调首席大法官沃伦（Earl Warren）负责调查刺杀甘乃迪（John F. Kennedy）事件。当然，司法独立还受到诸如法学界理论、利益集团的压力等等其他因素的影响。中国的司法独立除了受到政党的影响外，还受到来自行政、立法机关在人事、财政等方面的控制，以及法官素质、民众法律意识等影响。

一般人都认为，法院要维持独立就必须与政治与社会隔绝或保持距离。「躲进小楼成一统」，法官自然就会比较清廉。有一美国法官认为对司法独立最大的威胁在于「司法政治化」，特别是州一级法院的选举。

与传统的观点相左，有的学者认为，法院是否能保持独立，取决于它是否能够通过对社区与政治过程的参与，取得公众的信任。换句话说就是，法院的独立取决于它的不独立于政治和社会。这种观点将法院的独立与公众的公信结合起来，认为没有公信的法院就很难保持其合法性，从而也就会丧失其独立性。而公信的取得，需要法官对社区政治的参与。

其实，是否远离政治，都不能保证司法不受到政治的影响。司法能否相对独立，决定因素颇多，这里不可能完全触及。就政党与司法的关系而言，恐怕不管是美国还是中国，都不可能找到一个最佳的模式。美国的政党政治如此活跃，要它停止或以互联网来取代，简直是天方夜谭。而在一党执政的中国现实中，要执政党交出它的权威，接受司法机关的约束，也是一个遥远的理想。

司法在任何国家都达不到绝对独立，甚至相对独立也常常受到干扰，但这并不意味着所有国家司法独立与不独立在程度与质量上都是一样的。从上面的分析我们可以看出，在政党与司法之间，政党的地位越高，影响越大，而且这种地位与影响没有外在监督和替代，司法的地位就越低，其独立的空间就越小。中美两国在这点上正好互成对比。尽管就其本国而言，美国政党与司法的互动有增无减，而中国共产党对司法的干涉有所减少。但两相比较，美国的司法与政党平等，可以牵制政党；而中国的司法从属于政党，无法与之抗衡。这就决定了在这两个国家中，司法是否能独立，以及其独立程度有多高。

同时，承认司法独立的非绝对性，也并不排除我们将司法的高度独立作为理想目标来追求。在美国，许多学者和法律专家已经意识到政党政治与司法机关过度纠缠在一起的弊端。美国前任上诉法院法官博克（Robert H. Bork）就对这次法院参与总统选举表示不满，他指出：「燃烧的政党精神已经暴露出美国社会的弊病，而将这样的精神交给法院去培植，这个精神总有一天会熄灭。」在中国，削弱执政党对司法的影响，使法院真正能够成为受政府、政府领导者以及社会大众尊重的相对独立的机构，是一个值得追求的目标，而这个目标也并非遥不可及。其实，邓小平早在1941年就指出：「党的领导责任是放在政治原则上，而不是包办，不是遇事干涉，不是党权高于一切。……党团没有超政权的权力，没有单独下命令下指示的权力，它的一切决议，只有通过政府才生效力。」1956年邓又指出：「要确认党没有超乎人民群众之上的权力。」也就是说，不仅要承认执政党是在宪法与法律之下，还应承认执政党在法律与司法面前与其他权力机关以及人民群众处于同等地位。由于缺乏外部监督机制，共产党自觉自省，将自己约束在「宪法和法律的范围内活动」就愈显重要。有迹象显示，中国共产党正在努力地「放权」，现在已经在经济及政府行政管理领域让出了不少地盘；在司法审判中，也在逐渐减少对个案的干预。

这样的趋势能否继续，端看共产党是否有决心和自信。执政党面临的一个困惑是，它「放权」的底线在哪里？它如何能够在给予司法独立发展空间的同时，保证其权威不致减小甚至丧失？目前的答案似乎是，司法作为权力不可能独立，但在功能上，即审判活动中，可以相对独立。但这又回到我们这一部分开头所涉及的问题，即加拿大法院判决中所提到的，没有在职务保障、财政来源以及体制安排等方面的独立，司法是否能够真正独立的问题。

国内学术界有一种观点认为，中国的司法人员，特别是法官的整体素质太低，加上地方保护主义等因素，如果没有共产党的指导，以及其他机关的监督，现在已经非常严重的司法腐败会愈发不可收拾。其实，如何平衡司法独立与司法诚信（accountability）之间的矛盾，是世界各国面临的共同问题。美国法官因收受贿赂而琅铛入狱的不在少数。问题是，与遏制腐败相比，司法独立更加重要，并且它往往是从根本上杜绝腐败的因素。学术界对这个问题的讨论已经十分丰富，这里限于篇幅，不再赘述。

最后，追求司法独立也是一项国际义务。世界人权宣言第10条指出，「人人都有在独立公正的司法机关面前接受公平而公开听证的权利」。1955年，34个亚太国家最高法院院长（或首席法官）在北京签署了《司法独立宣言》。该宣言指出，司法机关应该在公正地分析事实和理解法律的基础上依法审理案件，而不应该受到其他任何因素直接或间接的影响；司法机关对一切具有司法性质的问题，享有司法管辖权。这里的「其他任何因素」，当然包括「政党因素」。作为签约国，中美两国都有义务消除包括政党因素在内的影响司法真正独立的因素。

作者: 李亚虹 来源: 香港中文大学 2001年